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春江的博客

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日志

 
 

高考复习之:地方政府融资平台风险  

2010-11-07 17:42:56|  分类: 复习迎考 |  标签: |举报 |字号 订阅

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核心提示:高房价、通胀是近期民众关注最热的话题,与这两者比起来,了解、谈论地方融资平台的人则少了很多。或许正是它,正在影响着国家对楼市及通胀的调控步伐。地方政府融资平台的负债规模虽处于国际上的稳健水平,但已经出现一些地方政府融资平台规模增长过快,运作不够规范等问题。

地方政府融资平台,由地方政府发起,以土地等国有资源为抵押,以地方政府为隐性担保。地方政府融资平台增加的是政府的隐性赤字,由于未反映到财政预算中,不能被及时察觉,其所存在的隐性风险很大。从国际方面来看,希腊主权债务危机、美国次贷危机、欧元区主权债务危机,无一不是债务偿还能力出现问题。因此必须高度重视和警惕。

 

地方政府融资平台规模增长过快的原因:由于地方财力严重不足,加上房地产市场萧条,使得地方政府以“土地财政”为主的预算外收入大幅缩水。4万亿投资中地方配套的2.82万亿无法筹集,考虑到地方政府的难处,国家发改委允许地方财政预算以中央代发地方债、政策性贷款、企业债券和中期票据、银行贷款以及吸引民间投资等渠道解决,地方政府融资平台应运而生。其特点是:

1.原先政府融资平台多集中于省级政府,2008年后地方政府建融资平台的层级逐步向地市级、区县级甚至集镇、乡村下移。2009年底,全国各级政府融资平台达8000多家。

2.银行担纲融资主渠道。根据监管部门统计,截至2009年末,地方政府融资平台贷款余额7.38万亿元,同比增长70.4%,占一般贷款余额的20.4%,全年新增贷款3.05万亿元,占全部新增一般贷款的34.5%。除贷款外,还有少部分银行承销的债券和“银信政”理财产品。

3.银行对该类客户争夺激烈。商业银行开展该类业务,并非完全出于政策因素,而是自身将其视为增长良机。一是加大贷款营销力度,纷纷下浮贷款利率。二是贷款形式以抵质押和信用贷款为主。三是贷款以中期项目贷款为主。

 

为什么影响房价调控并引发通胀?早在2003年,按照当时的地方负债与财政收入比较,有研究者推断国内早就应该爆发地方政府的债务危机。而这种危机没有发生,是因为研究者忽略了以土地出让收入为主的地方“第二财政”实力雄厚,部分沿海地区其规模占据了地方总收入的一半,甚至70%。于是政府希望有越来越高的地价来支撑,从本质不愿意真正抑制房价。

于是一个恶性循环出现。过高的地价、房价直接绑紧中国的经济;但如果地价不再上涨,地方政府的土地资金链绷紧,融资平台的债务就转向地方政府;如果地方破产最后只能中央买单;又假设中央也无力支付这10万亿元债务时,恶性通胀出现。

 

清理措施和担忧:国务院610日下发的《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》,要求严格区分公益性和商业性项目,对还款来源主要依靠财政性资金的公益性项目,不再通过融资平台公司融资。并要求地方各级政府要对融资平台公司债务进行一次全面清理。严格执行《担保法》,各级地方政府不得以财政性收入和国有资产,直接或间接地为融资平台公司提供担保。

担忧之一,资金链断裂之后可能会出现烂尾项目和工程。国务院要求,对还款来源主要依靠财政性资金的公益性在建项目,不得再继续通过融资平台公司融资,应通过财政预算等渠道,或采取市场化方式引导社会资金解决建设资金问题。承担有稳定经营性收入的公益性项目融资任务并主要依靠自身收益偿还债务的融资平台公司,以及承担非公益性项目融资任务的融资平台公司,要按照有关规定,充实公司资本金,完善治理结构,实现商业运作。

目前地方融资平台集中在中西部、东北地区,诞生于西部大开发、中部崛起和振兴东北老工业基地,这些地区的一个特点是亟待开发而财政实力不足。如果没有新的资金来源,去年一些城市正在实施的地铁项目、高速公路等,贷款急刹车必将使这些项目成为烂尾工程,也可能让已经发放的贷款成为坏账。这不仅会造成浪费或者损失,而且政府还得给这些烂尾工程买单。

担忧之二,信贷被地方政府融资平台牵着鼻子走。无论对地方政府还是金融机构来说,要想保证地方政府融资平台“资金链”不断裂,唯一的办法就是继续给这些融资平台扩大贷款规模、增加资金供应,否则投资风险就会立即显现。

如果对地方政府融资平台加速融资的问题不能有效控制,这些融资平台仍然占用大量的信贷资金,那么,监管部门就只能继续采取“一刀切”的办法,把该控的控住了,不该控的也控住了,导致实体经济也无法获得信贷的支持,这是十分令人担心的事。

担忧之三,如果此前的担保无效,且地方政府仅承担出资范围的有限责任的话,有可能会导致银行债务风险的显性化。在2009年经济“保八”的紧要关头,中央的指挥棒给予了地方政府组建融资平台的权力。于是国内的融资平台变成了两类。虽然是公司的名义,但使用的是行政手段,抽调注册资金、子虚乌有的抵押品、空壳公司纷纷出现。原本一些市场化运作的融资平台在4万亿项目的衬托下,显得身价大增,银行纷纷抢着“塞钱”。个别银行降低放贷标准,原本估值100亿元的土地,被放大到200亿元、300亿元,甚至500亿元。这种方式的贷款明着就是冲着政府担保去的,一旦担保无效后果可想而知。

 

解决途径:“上有政策下有对策”,地方融资平台开始“变脸”应对。2009年下半年以来,地方融资平台出现了两个趋势性的变化,即“战略控股”方式和“金融控股”方式。

首先,“战略控股”形式。在地方政府对融资平台的改组改造过程中,除沿袭以往的通过土地等各类资产注入来扩张平台规模的“内生式”发展模式外,通过全面的股权投资和资产经营管理,对内部资源进行整合和加强分工协作。各平台通过分工协作,共同实现政府战略意图。“战略控股”平台正在试图摆脱平台成立之初被动承接各路资金、倒手用于城市基础设施的“空壳”地位,在逐步弱化项目建设职能的同时,转以资产和资本经营作为发展方向,以放大对地区经济持续发展的支持倍数。

其次,“金融控股”形式。由于国有及股份制银行在政府融资平台贷款上日趋谨慎,地方政府开始转向手中控制的地方性金融资源的融资潜力,构建出完全有别于既有城投公司模式的全新政府类融资平台发展模式。其运作方式是先对地方控制的大型企业集团实施“控股化”重组,将其组建形成金融控股集团,或直接成立新的金融控股公司;再通过“换股”或股权划拨等方式,将分散在各地国资委等部门的地方性银行、证券、保险、信托及租赁机构的股权,整合成金融控股公司;最后,通过控股公司实施对地方金融资源的集中控制、管理,并通过对原有平台的参股、控股,将多元化的融资投向拉动地方经济所需的实体领域。

从国际经验看,如果制度设计合理,地方政府债务是促进地方经济发展的有效途径。

1.将地方政府债务收支纳入预算管理。此前地方融资平台资金属于预算外管理,游离于财政监督体系之外,由此形成的不公开不透明状态是地方融资平台风险大增的一个重要原因之一。

2. 允许地方政府发债。根据现行《预算法》的规定,地方政府无权发行债券,目前采取的是财政部代发地方债券的形式。财政部代发债券背后是国家信用,而地方政府直接发债则完全基于地方政府的信用,实质内涵大不相同。建议逐步放开地方政府发债限制,引入市场化融资机制。

3.建立政府偿债资金,一方面,每年必须在预算内安排一定数量的资金用于偿债,安排数量不能低于政府总负债的5%,并根据财政情况和还债需要,逐年增加,直至偿还结束。另一方面,政府融资平台土地交易获得的所有收入,都必须全部纳入偿债基金账户,用于偿还银行贷款,不得用于新的项目建设,以减少融资平台的债务,为最终取消政府融资平台打下良好的基础

4.加快财税体制改革步伐,建立真正财权与事权相统一、以收定支的财政管理体系,从根本上解决“土地财政”和政府融资平台的问题。

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